Світовий досвід перетворень енергетичної галузі

19 Июл

До 80-90-х рр. у більшості країн світу електроенергетика з вертикально-інтегрованою структурою розглядалася як природна монополія. Тарифи на послуги вертикально-інтегрованих компаній, які становили основу електроенергетичного комплексу, встановлювалися і жорстко контролювалися державою. Ця система функціонування галузі показала свою крайню неефективність в умовах подорожчання вуглеводневого палива, необхідності модернізації та введення нових генеруючих потужностей, а також забезпечення випереджаючого попиту на електроенергію. Це зумовило необхідність радикального перетворення всієї електроенергетичної галузі. У результаті наприкінці минулого сторіччя більшістю зарубіжних держав були розроблені концепції і зроблені перші кроки з реалізації структурного реформування електроенергетичного сектора.

Незважаючи на національну специфіку галузі, в різних країнах представляється можливим виділення загальних цілей реформування електроенергетики. В якості однієї з першорядних цілей можна виділити підвищення ефективності функціонування енергосистем в результаті поділу монополій з виділенням з них конкуруючих компаній (Скандинавські країни, Чилі та ін) та/або надання права допуску в галузь нових учасників — незалежних виробників електроенергії (наприклад, США), а також лібералізації ринків електроенергії.

У сфері державного регулювання можна виділити цілі, пов’язані з розвитком антимонопольного законодавства, забезпеченням недискримінаційного доступу конкуруючих учасників до інфраструктури ринків електроенергії. Крім того, посилення вимог екологічного законодавства вимагало прискореної модернізації енергетичних потужностей.

Таким чином, структурні перетворення електроенергетичного сектора стали світовою тенденцією не тільки в більшості розвинених, але і в ряді країн, що розвиваються.

Вищевказані цілі по-різному реалізовувалися в різних державах. Розглянемо зарубіжний досвід реформування електроенергетики на прикладі деяких країн Європейського Союзу.

Британський традиціоналізм

Вперше практичні кроки з реалізації функціонування конкурентної моделі ринку електроенергії в межах сучасного Європейського Союзу були зроблені у Великобританії, на територіях Англії і Уельсу.

До проведення радикальних перетворень електроенергетична галузь Великобританії, подібно до більшості аналогічних галузей зарубіжних країн, представляла собою природну монополію з високим ступенем державного регулювання. Соціально-політичні події кінця 70-х — початку 80-х рр. ХХ ст., пов’язані з приходом до влади партії консерваторів, не могли не відбитися на політичному курсі британського уряду. В результаті у багатьох галузях економіки намітилася тенденція щодо скорочення державного втручання у відповідні сфери.

Серед перших кроків уряду з реформування електроенергетичної галузі стали розробка і прийняття в 1983 р. Закону про енергетику (Energy Act). Основним нововведенням зазначеного Закону стало забезпечення вільного доступу приватних (незалежних) генеруючих компаній до національних енергетичних мереж.

Істотні перетворення в електроенергетиці Великобританії відбулися після прийняття в 1989 р. нового Закону про електроенергетику (Electricity Act), що ознаменував початок реструктуризації державної монополії. Законом передбачалося поділ видів діяльності в електроенергетичному секторі на природно-монопольні (передача і диспетчеризація електроенергії) і конкурентні (виробництво і збут електроенергії). Усвідомлення британським урядом в якості результату подібного реформування електроенергетики появи нових незалежних приватних енергетичних компаній обгрунтовано призвело до введення додаткових механізмів публічної регламентації в діяльності таких компаній, а саме ліцензування. До ліцензованим Закон 1989 відносив такі види діяльності: виробництво електроенергії з метою її подальшого збуту, передачу та збут. Особи, які здійснюють зазначені види діяльності без ліцензії, могли бути піддані покаранню у вигляді штрафу. Виключення з даного правила було закріплено в якості можливості винесення уповноваженим органом публічної влади спеціального рішення про звільнення від отримання ліцензії щодо конкретної особи або групи осіб.

Відповідно до Закону 1989 правомочностями органа, що ліцензує був наділений Державний секретар з торгівлі та промисловості, до відання якого була віднесена видача ліцензій та спеціальних рішень про звільнення від їх отримання. Спільними повноваженнями Державного секретаря спільно з призначеним ним на посаду Генеральним директором електропостачання (the Director General of Electricity Supply) були: задоволення запитів споживачів електроенергії, забезпечення фінансової основи діяльності компаній-власників ліцензій, а також стимулювання конкуренції у сфері виробництва і постачання електроенергії.

Крім того, в систему публічних органів управління у сфері електроенергетики входили також Служба з регулювання електроенергетики (Office of Electricity Regulation, OFFER), Комісія з монополій і злиттів (Monopolies and Mergers Commission) і Служба за справедливою торгівлі (Office of Fair Trade) . На Служби були покладені наглядові повноваження щодо підтримки та захисту інтересів споживачів, а Комісія була компетентним антимонопольним органом.

Таким чином, у Великобританії відбулося реформування електроенергетики в результаті поділу видів діяльності на природно-монопольні та конкурентні, створення механізму державного контролю електропостачання та системи публічних органів у сфері електроенергетики.

Робота над помилками

Виявлені в процесі функціонування недоліки моделі оптового ринку електроенергії Великобританії об’єктивно призвели до зміни підходу до його функціонування. Нова модель була визначена в Законі про підприємства загального Користування 2000 (Utilities Act), на основі якого був прийнятий Новий порядок торгівлі електроенергією (New Electricity Trading Arrangement, NETA). В якості основних причин зміни державної політики в галузі державного регулювання вченими були позначені: низька ефективність управління енергетичним пулом, створеним у процесі реформування галузі, а також наявність зловживань у формуванні рівноважної ціни на електроенергію з боку великих генеруючих компаній.

У результаті реалізації NETA був забезпечений принцип вільної купівлі-продажу електроенергії шляхом надання всім особам права вступати в будь-які двосторонні договірні відносини між собой. В розвиток деяких положень Закону про підприємства загального користування 2000 були прийняті: Закон про енергетику 2004 р. (Energy Act 2004), який регламентував в тому числі питання атомної електроенергетики, і Закон про енергетику 2008 (Energy Act 2008), положення якого торкнулися також аспектів використання поновлюваних джерел енергії. Крім того, Законом про енергетику 2004 році було встановлено ще один ліцензований вид діяльності в електроенергетиці — діяльність операторів з’єднувальних ліній електропередач (Operators of Electricity Interconnectors). Таким чином, представляється можливим простежити динаміку і специфіку законодавчого регулювання електроенергетичної галузі Великобританії.

Закон про підприємства загального користування 2000 вніс зміни до складу органів управління електроенергетикою. Відповідно до них були скасовані посади Державного секретаря з торгівлі та промисловості та Генерального директора електропостачання. Їх повноваження перейшли до адміністрації газового і електроенергетичних ринків (the Gas and Electricity Markets Authority, GEMA). Основним регулюючим органом у сфері електроенергетики стала Служба з газового та електроенергетичного ринку (Offi ce of the Gas and Electricity Markets, OFGEM), що замінила Службу з регулювання електроенергетики і Службу з регулювання газової промисловості. Крім того, в даний час до ведення OFGEM належать також питання, пов’язані з видачею ліцензій суб’єктам електроенергетичної та газової промисловості. Законом про конкуренцію 1998 (Competition Act) [4] повноваження у сфері проведення антимонопольних розслідувань Комісії з монополій і злиттів були передані Комісії з питань конкуренції (Competition Commission). А відповідно до Закону про енергетику 2004 року Комісія по питань конкуренції визнавалася органом апеляційної інстанції щодо рішень, прийнятих GEMA.

Північна Європа розпрощалася з монополією

У Норвегії, Данії, Швеції та Фінляндії, подібно до більшості інших європейських держав, до початку реформування електроенергетичної галузі в 90-х рр.. XX в. існувала державна монополія на виробництво і передачу електроенергії, що, у свою чергу, зумовило наявність жорсткої публічної регламентації щодо купівлі та продажу електроенергії, а також наявність заборони на участь у відповідних відносинах непублічних компаній.

В якості загальної передумови реформування електроенергетичного сектора в країнах Скандинавії можна виділити негнучкість державної політики ціноутворення і, як наслідок, значне збільшення цін на електроенергію.

Відмінною рисою перетворень електроенергетичних галузей зазначених країн стало встановлення ефективної цінової політики держав у результаті створення і розвитку єдиного транскордонного електроенергетичного ринку.

Перші кроки з реалізації реформування електроенергетики були зроблені в 1991 р. в Норвегії. Дещо пізніше цей процес торкнувся Швецію, Фінляндію і Данію. У результаті на основі прийнятих галузевих законів у період з 1991 по 1999 р. в Скандинавських країнах відбулося виділення конкурентних і природно-монопольних видів діяльності в результаті поділу публічних вертикально-інтегрованих компаній. Крім того, була створена ефективна інфраструктура для функціонування ринку, а дрібні споживачі електричної енергії отримали доступ на ринок.

Крім створення конкурентних внутрішніх ринків відповідних держав був утворений спільний ринок електроенергії Скандинавських країн, так званий Nord Pool. У результаті послідовного входження в нього Норвегії, Швеції, Фінляндії та Данії Nord Pool став першою у світі електроенергетичної біржею, яка об’єднала ринки декількох держав.

В якості однієї з основоположних передумов створення подібного інституту стало успішне функціонування протягом декількох десятиліть спеціального консультативного органу — Nordel.

Nordel був утворений в 1963 р. і являв собою орган координації діяльності операторів передачі електроенергії в Данії, Фінляндії, Ісландії, Норвегії, Швеції, метою якого було створення передумов для подальшого розвитку ефективного та узгодженого Скандинавського ринку електроенергії. Основним повноваженням Nordel була видача рекомендацій, спрямованих на стимулювання результативності функціонування електроенергетичної системи Скандинавського регіону, з урахуванням національної специфіки кожної країни.

1 липня 2009 Nordel був розпущений, а його повноваження були передані загальноєвропейського органу — Європейської мережі операторів системи передачі електроенергії (European Network of Transmission System Operators for Electricity, ENTSO-E).

Функціонування Nord Pool, як і електроенергетичного ринку Великобританії, засноване на моделі залишкового пулу. Генеруючі і збутові компанії, а також споживачі електричної енергії мають право укладати угоди купівлі-продажу електроенергії як на біржі, так і в результаті укладення двосторонніх контрактів поза біржею.

Таким чином, результатом реформування електроенергетики Скандинавських країн стало створення загального електроенергетичного ринку, успішне функціонування якого підвищило надійність енергосистем регіону, призвело до скорочення істотної різниці в цінах на електроенергію в різних районах. В даний час за своїми ключовими фінансово-економічними показниками Nord Pool являє собою найбільшу і найбільш ліквідну товарну біржу фізичних поставок електроенергії і фінансових інструментів.

Лісанбонскій порядок

Крім національного регулювання все більшого значення набуває загальноєвропейське регулювання електроенергетики. Відповідно до ст. 3 Договору про Європейський Союз 1992 р. в редакції Лісабонського договору про внесення змін до Договору про Європейський Союз і Договір про заснування Європейського співтовариства від 13 грудня 2007 (набрав чинності 1 грудня 2009 р.) загальною соціальноекономічного метою такого регулювання проголошено встановлення внутрішнього ринку, сталий розвиток Європи на основі збалансованого економічного зростання, формування конкурентоспроможної соціально орієнтованої ринкової економіки, спрямованої на забезпечення повної зайнятості соціального прогресу, а також забезпечення високого рівня захисту та покращення якості навколишнього середовища. Що стосується цілей Європейського Союзу у сфері енергетики, то в якості основних у ст. 194 Договору про Європейський Союз закріплені такі: забезпечення функціонування енергетичного ринку, забезпечення енергетичної безпеки, заохочення енергоефективності та енергозбереження, включаючи розвиток нових і відновлюваних видів енергії, а також сприяння об’єднанню енергетичних мереж.

Для реалізації зазначених цілей в Європейському Союзі поряд з рекомендаційними приймаються і загальнообов’язкові для виконання всіма державами-членами акти. До числа останніх належать, зокрема, директиви та постанови Європейського Парламенту та Ради Європейського Союзу.

В даний час першорядне значення у регулюванні електроенергетики займають Директива 2009/72/EC Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 р. Щодо загальних правил для внутрішнього ринку електроенергії та скасування Директиви 2003/54/EC і Постанова (ЄС) № 714 / 2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 р. про умови доступу до мережі транскордонної обміну електроенергією та скасування Регламенту (ЄС) № 1228/2003. Положення зазначених документів спрямовані не тільки на сталий розвиток внутрішнього електроенергетичного ринку, а й гармонізацію спільного функціонування вже існуючих національних електроенергетичних ринків.

Директивою 2009/72/EC Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 р. були встановлені загальні правила виробництва, передачі, розподілу та збуту електроенергії з урахуванням захисту інтересів споживачів і з метою підвищення конкурентоспроможності та інтеграції електроенергетичних ринків країн Союзу, регламентовані основи організації та функціонування електроенергетичного сектора, відносини у сфері забезпечення відкритого доступу на ринок, а також публічні процедури, що застосовуються при проведенні тендерів.

У преамбулі до зазначеної Директиви був зроблений акцент на необхідність зміцнення незалежності національних регуляторів, у тому числі шляхом включення в їх ведення повноважень, пов’язаних із затвердженням тарифів або методології розрахунку тарифів на основі пропозицій оператора Питання державного і муніципального управління. 2010. № 2 системи передачі (transmission system operator) або оператора системи розподілу (distribution system operator) або на основі пропозиції, узгодженого між зазначеними операторами і користувачами мережі. Крім того, Директива передбачала, що національні регулятори повинні володіти повноваженнями щодо прийняття обов’язкових рішень і застосування ефективних і пропорційних покарань щодо електроенергетичних компаній, які не виконують прийняті на себе зобов’язання.

Повноваженнями по поточному управлінню загальними процесами в Європейському Союзі наділений один з його інститутів — Європейська Комісія. Вирішення зазначеного органу, в тому числі в сфері електроенергетики, носять загальнообов’язковий характер для всіх держав-членів. Відповідно до положень Директиви 2009/72/EC Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 повноваженнями з видачі владних приписів електроенергетичним компаніям країн-учасниць Європейського Союзу має також Агентство по співпраці енергетичних регуляторів.

Крім того, при Європейській Комісії були створені дорадчі органи з питань електроенергетики, зокрема Група європейських регулюючих органів з електроенергетики і газу (the European Regulators Group for Electricity and Gas, ERGEG), при якій діє підготовчий орган — Рада європейських енергетичних регуляторів (Council of European Energy Regulators, CEER). Рішення, що приймаються зазначеними органами, носять рекомендаційний характер.

Підводячи підсумок, слід зазначити, що основні цілі та принципи функціонування внутрішнього електроенергетичного ринку, що знайшли своє відображення в законодавстві Європейського Союзу, в цілому схожі з тими основоположними ідеями та цілями, які ставили перед собою уряди різних держав для реформування електроенергетичного сектору та базувалися на них. У свою чергу, сучасний розвиток внутрішнього законодавства будь-якого європейського держави неможливо без урахування норм, що містяться в законодавстві Європейського Союзу в цілому.

З використанням матеріалів видання «Вопросы государственного и муниципального управления»

Автор: Євгенія Володіна

За матеріалами: Україна комунальна